要根据法定的土地利用现状图和相关批准文件认定，不能人为认定。土地用途管制的依据主要有：土地利用总体规划、土地利用专项规划、土地利用规划修编等。
二、土地利用总体规划是落实土地用途管制的基本前提
《中华人民共和国土地管理法》规定：国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。另外，下级规划应依据上一级规划编制，建设用地总量不得超过上一级规划的控制指标，耕地保有量不得低于上一级规划的控制指标，这就确立了规划体系的总体控制作用。城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得突破土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模，确立了土地利用总体规划控制建设用地总量的法律地位。规定城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩。
《国务院关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》(国发[2004]12号)和《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》即国务院2004年28号文件，进一步严格了土地利用总体规划实施管理，凡涉及改变土地利用方向、规模、重大布局等原则性修改，必须报原批准机关批准。经依法授权设区的市、自治州人民政府审批乡(镇)土地利用总体规划的，必须事先将建设用地规模、新增建设占用耕地指标、基本农田保护指标、土地用途分区图等规定内容，报省级人民政府核定，规划经批准后，报省级人民政府国土资源主管部门备案;乡(镇)土地利用总体规划的修改或调整，涉及改变规划规定内容的，必须报经省级人民政府批准。
三、加强土地利用计划管理是实现用途管制的重要保障
土地利用年度计划，是指国家对计划年度内新增建设用地量、土地开发整理补充耕地量和耕地保有量的具体安排。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)文件规定，农用地转用的年度计划实行指令性管理，跨年度结转使用计划指标必须严格规范。改进农用地转用年度计划下达和考核办法，对国家批准的能源、交通、水利、矿山、军事设施等重点建设项目用地和城、镇、村的建设用地实行分类下达，并按照定额指标、利用效益等分别考核。2006年，国土资源部修订了《土地利用年度计划管理办法》，进一步规范了土地利用年度计划管理。
四、严格农用地转用审批是实现用途管制的关键
实行用途管制的关键是控制农用地转为建设用地。按照《土地管理法》的规定，不论是否需要征收土地，凡是进行建设占用农用地，都应当首先办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目，国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。
在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。上述规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。《土地管理法》在上收征地审批权限的同时，允许按规划、计划分批次申请农用地转用，有利于市、县政府主动地安排建设项目和集约用地。
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